抓緊推進(jìn)糧食目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度改革

　　近期參加一個座談會，部分糧食企業(yè)反映，2024年入冬以來的高溫天氣，導(dǎo)致出現(xiàn)糧食霉變、儲備糧輪換造成價格季節(jié)性波動，以及大豆收購后銷售困難等問題。當(dāng)務(wù)之急，解決問題的根本辦法是抓緊推進(jìn)以糧食目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度為核心的糧食流通市場化改革。

　　糧食流通市場化改革的歷史回顧

　　糧食流通體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，而糧食價格始終是糧食流通體制改革的核心問題。

　　改革開放前，我國實行糧食計劃收購和計劃供應(yīng)的流通體制和經(jīng)濟(jì)政策，簡稱糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷。

　　1979年開始，我國對統(tǒng)購統(tǒng)銷體制實行部分改革，大幅提高糧食收購價格，逐步減少糧食統(tǒng)購數(shù)量，恢復(fù)集市貿(mào)易，開展議購議銷，發(fā)展多渠道經(jīng)營。1985年起，實行合同定購和市場收購的“雙軌制”，用合同定購取代統(tǒng)購統(tǒng)銷，農(nóng)戶合同定購以外的余糧自由上市。

　　1992年社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)確立，糧食流通體制改革進(jìn)一步加快，全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了糧食“購銷同價”，開始解決價格“購銷倒掛”、財政補(bǔ)貼等問題。

　　1993年底，我國陸續(xù)取消了實行多年的糧食供應(yīng)票證，放開了糧食價格和購銷。在此基礎(chǔ)上，建立糧食儲備體系，建立糧食風(fēng)險基金，加快國有糧食企業(yè)改革。1998年黨的十五屆三中全會之后，又全面推進(jìn)以“三項政策、一項改革”為主的糧食流通體制改革，即實現(xiàn)按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧、順價銷售、資金封閉運行，加快國有糧食企業(yè)改革。

　　2001年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》，大幅縮小保護(hù)價的范圍。文件特別強(qiáng)調(diào)，當(dāng)市場糧價低于糧食生產(chǎn)成本時，為補(bǔ)償糧食生產(chǎn)成本，并使農(nóng)民得到適當(dāng)收益，省級人民政府可制定收購保護(hù)價，國有糧食購銷企業(yè)和經(jīng)批準(zhǔn)入市的其他企業(yè)要按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民的余糧；當(dāng)市場糧價高于保護(hù)價時，要隨行就市收購農(nóng)民糧食。探索把國家財政補(bǔ)貼真正補(bǔ)給農(nóng)民。

　　2004年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》明確指出，2004年全面放開糧食收購市場，實現(xiàn)糧食購銷市場化和經(jīng)營主體多元化。其基本思路是：放開購銷市場，直接補(bǔ)貼糧農(nóng)，轉(zhuǎn)換企業(yè)機(jī)制，維護(hù)市場秩序，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。

　　再次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)換糧食價格形成機(jī)制。一般情況下，糧食收購價格由市場供求形成，國家在充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)上實行宏觀調(diào)控。

　　文件提出，當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化時，為保證市場供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時可由國務(wù)院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格。

　　文件要求，2004年起全面實行對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。糧食主產(chǎn)省直接補(bǔ)貼的糧食數(shù)量，不低于前三年平均商品量的70%。直接補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，按照能夠補(bǔ)償糧食生產(chǎn)成本并使種糧農(nóng)民獲得適當(dāng)收益。直接補(bǔ)貼資金要真正補(bǔ)到種糧農(nóng)戶。糧食風(fēng)險基金優(yōu)先用于對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。現(xiàn)有糧食風(fēng)險基金的一半用于對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼。

　　這里有兩個最重要的政策點，一是短缺的重點糧食品種制定最低收購價，二是全面實行對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。

　　從2004年起，我國開始實施糧食最低收購價政策，托市收購的品種從稻谷逐步拓展到小麥。2008年，開始對主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實行臨時收儲措施。托市收購主要依托中儲糧公司進(jìn)行。

　　此后，隨著國際市場價格逐步提高和托市收購的頻繁啟動，最低收購價實際上變成了政府定價和國家儲備企業(yè)統(tǒng)一收購，事實上又回到了多年前的國家統(tǒng)一收購。國家儲備越來越多，政府補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)日益沉重，難以持續(xù)。

　　因此到了2014年，中央1號文件強(qiáng)調(diào)完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，要求繼續(xù)堅持市場定價原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度。啟動大豆、棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼改革試點，探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格保險試點，繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策和玉米、油菜籽、食糖臨時收儲政策。

　　2016年的中央1號文件提出，率先對玉米的價格形成機(jī)制和補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革，取消玉米臨儲政策，實行“價補(bǔ)分離”。

　　目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度改革的實踐

　　目標(biāo)價格補(bǔ)貼，是20世紀(jì)30年代美國總結(jié)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)教訓(xùn)建立起來的、在尊重市場規(guī)律基礎(chǔ)上保護(hù)農(nóng)民利益的一種制度。其基本內(nèi)容是每五年一個周期，制定保證種糧農(nóng)民最低收入的目標(biāo)價格，在市場糧價低于目標(biāo)價時，由政府對糧農(nóng)補(bǔ)貼市場價與目標(biāo)價的差價。市場價高于目標(biāo)價時不補(bǔ)貼。在市場價格過低時，政府實行保護(hù)性收購。此外，對農(nóng)民給予無追索貸款。價格低于最低保護(hù)價時，農(nóng)民可選擇不歸還貸款，直接把糧食交給政府的抵押貸款公司。

　　2001年我國加入世界貿(mào)易組織，明確了農(nóng)產(chǎn)品綠箱、黃箱補(bǔ)貼政策。此后數(shù)年，國家發(fā)展改革委一直在研究建立目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度問題。2013年棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼方案出臺，在新疆率先實行。這是中國農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的一個重大突破。

　　當(dāng)時，國際市場棉花價格上漲，我們跟著漲到每噸21800元。隨后，國際市場價格連續(xù)下跌，收儲的棉花都在中儲棉倉庫里出不去，到2012年進(jìn)口價降到13000元。庫存棉花每年降一個等級，還要補(bǔ)貼倉儲費和利息。財政不堪重負(fù)，各方要求改革的呼聲很高。

　　在此背景下，棉花價格和收購放開，對農(nóng)民實行目標(biāo)價格補(bǔ)貼。把目標(biāo)價格降為19800元，市場價高于目標(biāo)價不補(bǔ)貼，低于目標(biāo)價給農(nóng)民補(bǔ)貼差價。每年二月初由財政部把棉花補(bǔ)貼總額撥付給地方，由地方補(bǔ)貼到農(nóng)戶。經(jīng)過一段時間，棉花流通進(jìn)入到正常軌道。隨后，市場棉花價格下降，地方紡織業(yè)也發(fā)展起來了。此后，東北的大豆也實行了目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度。

　　目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度的最大好處是，在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的同時保證農(nóng)民基本收入，最大限度保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

　　在2001年和2004年國務(wù)院糧食流通體制改革的文件中都體現(xiàn)了這一基本原則。在2004年的文件中，特別對建立給農(nóng)民直接補(bǔ)貼制度做了詳細(xì)規(guī)定。但也要看到，由于最低收購價的制定和保護(hù)性收購的頻繁啟動，市場機(jī)制作用未得到充分發(fā)揮。

　　市場化改革的迫切性日益凸顯

　　市場化改革的核心就是建立目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度。糧食霉變等問題的根本解決，也有賴于目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度的改革。

　　據(jù)中國氣象局?jǐn)?shù)據(jù)，2024年11月全國平均氣溫5.1℃，較常年同期偏高1.9℃，為1961年以來歷史同期最高。我國北方大部分地區(qū)暖冬特征突出。

　　溫度和水分是影響霉菌生長的重要因素。霉菌利用糧食中的淀粉、脂肪、蛋白質(zhì)等營養(yǎng)成分進(jìn)行代謝，引起糧堆結(jié)塊、變質(zhì)、腐爛。糧食霉變嚴(yán)重危害糧食數(shù)量安全和質(zhì)量安全，使糧食品質(zhì)和營養(yǎng)價值大幅下降，所產(chǎn)生的黃曲霉毒素、玉米赤霉烯酮等嚴(yán)重危害公眾身體健康和生命安全，人不能吃，也嚴(yán)禁作為飼料使用。

　　解決霉變的辦法就是把收獲的糧食及時烘干降低水分。但是烘干的設(shè)施嚴(yán)重不足，且烘干成本大體每市斤糧食5分錢，農(nóng)民不愿意使用。原因是分散的土地承包戶與規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的矛盾。現(xiàn)在，糧食生產(chǎn)均已實現(xiàn)機(jī)械化經(jīng)營。倉儲和烘干設(shè)施非常需要，但分散的土地承包戶不愿意也沒能力建設(shè)。同時，規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶有需求也有意愿建設(shè)，但因與土地承包戶是每年簽訂一次合同，且多是春耕開始前先交錢后種地，不會有長遠(yuǎn)打算，不會在屬于他人的承包地上建設(shè)相關(guān)設(shè)施。

　　解決辦法，一是引導(dǎo)種地農(nóng)民與出租土地的農(nóng)民簽訂長期合同，比如20年甚至30年的租地合同，租地價格與糧食價格掛鉤，每年由地方政府提出指導(dǎo)性租地價格供農(nóng)民參考。雙方協(xié)商不成的由當(dāng)?shù)胤ㄔ褐俨谩Ｗ獾睾霞s不能修改。這樣，種糧大戶就會有穩(wěn)定的市場預(yù)期，在總經(jīng)營期內(nèi)權(quán)衡自建倉儲和烘干設(shè)施的必要性。二是引導(dǎo)農(nóng)民組織專業(yè)合作社建設(shè)倉儲和烘干設(shè)施，為農(nóng)民提供烘干和倉儲專業(yè)服務(wù)。

　　無論上述哪種做法，都需要讓農(nóng)民覺得烘干后儲存待機(jī)銷售是合算的，一方面減少損失能夠增加收入，另一方面賣個好價錢能夠補(bǔ)償烘干成本。這就需要有穩(wěn)定的價格預(yù)期，同時又需要有強(qiáng)制性的手段，不烘干就不能入倉和收購。

　　推進(jìn)糧食目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度改革的建議

　　穩(wěn)定的價格預(yù)期的形成，需要糧食流通市場化和儲備糧輪換可預(yù)期，取消糧食事實上的政府定價，規(guī)范儲備糧輪換，盡量減少非經(jīng)濟(jì)因素對市場價格的影響。

　　正常情況下，沒有其他非市場因素干預(yù)，糧食價格應(yīng)該是收獲季節(jié)最低，然后逐步上升，到新糧上市再降到年度的最低點。現(xiàn)在由于保護(hù)性收購的價格過高，新糧收購價格高，沒有正常的季節(jié)差價，市場機(jī)制作用難以有效發(fā)揮。而國家儲備糧輪換，往往又在客觀上對青黃不接時的糧價產(chǎn)生壓力，經(jīng)營者和農(nóng)戶很難有一個穩(wěn)定的市場預(yù)期。

　　因此，我們應(yīng)該繼續(xù)研究推進(jìn)糧食流通市場化改革。

　　第一，盡快在玉米、小麥、稻谷中實行目標(biāo)價格改革，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。糧食價格由市場形成，拉開季節(jié)差價，這樣農(nóng)民就不用著急在新糧上市時急于出售，而可以選擇烘干后儲存起來擇機(jī)出售。

　　第二，對高水分的新糧實行強(qiáng)制性烘干，達(dá)不到規(guī)定水分不允許收購。有了市場需求，發(fā)展糧食烘干和倉儲專業(yè)服務(wù)就有了可能。

　　第三，所有國有糧食收儲企業(yè)都應(yīng)該配套建設(shè)與儲備規(guī)模相適應(yīng)的配套烘干設(shè)施，為社會提供倉儲和烘干服務(wù)。

　　第四，規(guī)范國家儲備糧的輪換行為，規(guī)定國家儲備糧每個月的輪換數(shù)量和投放方式，提前公開信息，讓市場消化儲備糧輪換的影響。輪入也可以考慮在市場上采購，而不是直接入市收購。最大限度減少國家儲備糧輪換對市場價格的干擾。

　　第五，完善最低收購價制度。政府保護(hù)性收購應(yīng)該回歸到市場價格過低時，按補(bǔ)償農(nóng)民種糧成本的原則制定。保護(hù)性收購不宜頻繁啟動。

　　第六，規(guī)范糧食進(jìn)口行為。提高糧食進(jìn)出口透明度，減少對市場價格的不正常干擾。

　　第七，加強(qiáng)對糧食供求信息的搜集和披露。美國農(nóng)業(yè)部設(shè)有農(nóng)業(yè)分析局，有400多名員工，搜集各個國家分品種糧食生產(chǎn)、消費、庫存信息，每個月作為公共產(chǎn)品對社會披露，引導(dǎo)市場價格的形成。這種做法值得我國借鑒。

　　（作者系全國政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會副主任，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心理事長。本文為作者在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)新年經(jīng)濟(jì)論壇上的發(fā)言稿，有刪減。）