國外食品安全治理如何尚德守法:"大棒"和"胡蘿卜"并舉

　　2014年6月10日，由國務院食品安全辦、中央文明辦、教育部、工信部等17部門主辦、中國經濟網執行承辦的以“尚德守法 提升食品安全治理能力”為主題的2014年全國食品安全宣傳周主場活動暨第六屆中國食品安全論壇在北京舉行。圖為國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉演講。中國經濟網 裴小閣攝 

　　許 滔畫

　　民以食為天，食以安為先。食品安全是世界性難題，即使在食品安全制度相對健全的國家，食品安全事件也時有發生。為此，各國和各地區不斷出臺日趨嚴格的監管措施，提升治理水平，為保障食品安全筑起堅固防線

　　讓從業者回歸道德本色

　　在人類古代社會，食品大流通的市場格局尚未形成，食品生產經營活動主要在“熟人社會”中面對面地進行，是一種基于供需雙方相互信任的人身關系。因此，各國食品行業的百年老店都有很高道德水準，倡導做食品要先做人，不少品牌干脆直接取自創始人姓名，帶有明顯的人格身份特征。

　　現代化空前提升了人們對食品數量和種類的需求程度，大工業和大城市改變了傳統食品行業的結構和方式。一些國外學者認為，隨著社會流動加速，食品生產經營不再局限于一時一地，其人格身份特征日益模糊，商品屬性突出，逐步轉變成一種基于商業消費的契約關系。由于利益驅動行為成本降低，生產經營者的誠信自律意識難免跟不上市場規模擴張，食品安全的內在風險增大。在過去200年里，西方國家大多經歷了因市場急速擴張誘發食品生產經營者嚴重違法行為，給公眾健康帶來極大損失。例如，1858年美國紐約“潲水奶”丑聞導致當年有8000多名兒童飲奶死亡；1955年日本森永“毒奶粉”事件造成12159人中毒，一些患者至今還在接受治療；上世紀末英國的瘋牛病更是震驚全球。

　　在經歷了一系列慘痛教訓后，人們意識到不能簡單把商品經濟等價交換原則套用到食品生產經營，必須強調食品的社會和人文特征，讓食品從業者回歸道德本色。上世紀70年代，一種全新的農業模式——社區支持農業在瑞士和德國興起，目前正風靡全球。該模式的特征是在農戶與消費者之間建立穩定的供需協議，農產品直接由農場送貨上門，縮短從農田到餐桌的距離。這樣做的結果是供需雙方重新回到面對面的狀態，降低信息不對稱，從而提升互信。與之相似的是，日本和法國從產業政策角度支持中小食品企業和特色有機食品發展，扭轉大工業帶來的食品“去人格化”，以此提升從業者的道德水平。

　　恩威并施引導企業自律

　　政府監管是市場的補充而非替代，但除了政府監管，解決食品安全問題的手段還有很多，比如有效的市場競爭會形成優勝劣汰的良性質量發展機制，獨立的司法審判可以在事后解決食品安全侵權糾紛，行業協會能夠讓企業產生自律壓力，媒體監督可以曝光不法生產經營者，消費者參與則有助于守住食品安全的“入口關”。

　　值得注意的是，幾乎所有發達國家都是在上百年市場經濟發展后，才建立起以事先預防和全程管理為特征的現代食品安全監管體系。發達國家在長期實踐中認識到，現代食品產業的專業性使得監管執法不可能面面俱到、包打天下，靠抽檢是檢不出食品安全的。理想的食品安全治理體系，應該把各方面的約束和激勵集中到生產經營者行為上，“大棒”和“胡蘿卜”并舉，讓食品企業發自內心地意識到守法才是本分。

　　一方面是“大棒”夠硬，使企業不敢違法。一些發達國家的食品安全監管機構擁有行政執法和刑事執法雙重權力，是一種“準司法權”，這是其區別于傳統行政部門的重要特征。如美國食品和藥品管理局內設犯罪偵查辦公室，即“食藥警察”，其有權對相關人處以刑事罰金，甚至采取人身強制措施，實現民事、行政和刑事責任有機銜接，增加執法威懾。同時，許多國家用巨額獎金鼓勵行業內部“吹哨者”主動揭黑，因為重賞之下必有勇夫。這方面的例子舉不勝舉，例如2009年輝瑞公司涉嫌健康產品不當營銷行為，被美國司法部判處13億美元刑事罰金，其中的1.5億美元用于獎勵揭露黑幕的1名內部員工和4名律師。再有就是英美法等國家侵權責任法中的懲罰性賠償制度，賦予消費者向侵權人主張遠超實際經濟損失賠償的權利，讓惡意違法者傾家蕩產。

　　另一方面是“胡蘿卜”夠甜，使企業不值得違法。作為現代監管型國家代表的美國，其所有食品安全監管政策都建立在市場運作的科學模擬之上，并經過精準的成本收益分析，否則不得出臺。歐洲一些國家通過立法在食品行業強制推行食品安全責任保險制度，以保險精算模型為基礎，建立政府、保險機構、企業和消費者多方共贏機制，實現系統性風險控制和社會穩定功能。德國實行食品企業“紅黑名單”制度，其不僅針對企業法人，還限制對食品質量安全負有責任的自然人。在征信體系發達的英國，全國建有統一的食品生產經營者征信系統，將食品安全信用評價結果與行業準入、金融信貸、稅收、產品推介，乃至企業負責人個人信用掛鉤，充分發揮經濟杠桿對食品安全失信失范行為的制約作用。

　　社會治理是口號也是機制

　　食品安全是“產”出來的，也是“管”出來的，某種意義上還是“吃”出來的。在現代社會，任何主體都無法單獨應對廣泛分布的食品安全風險，必須調動社會各方面積極共治共享。

　　發達國家在長期的食品安全難題求解過程中，經歷了從管理到監管再到治理的轉變。所謂管理，主要是政府用行政命令的方式直接干預市場主體微觀經濟活動，監管則是監管者依據規則對被監管者行為進行引導和限制，雙方都要遵守規則。治理更加強調多元主體、平等關系、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個人既是參與治理的主體，又是接受治理的對象。社會治理不僅是口號，更有實實在在的機制。

　　一是消費者參與。絕大多數發達國家將食品安全科普知識納入國民教育的范疇，如美國消費者食品安全基本知識知曉率高達80%。加拿大消費者養成了每天關注食品安全信息的習慣，就像該國一些電視廣告詞所說：“不看食品安全新聞，就是不愛惜生命。”消費者還自發成立互助型維權組織，這類組織通常設有公眾利益、追究企業責任等專門的委員會或咨詢機構，維護消費者權益。2006年，美國一個名為“公眾利益科學中心”的團體，起訴肯德基使用反式脂肪含量高的烹調油。此舉讓反式脂肪成為媒體關注的熱點，引來監管機構介入，肯德基很快宣布停止使用反式脂肪。

　　二是行業協會引導。行業協會在許多發達國家食品安全治理中發揮了重要作用，一些國家甚至將企業資質認證、食品標準制定等權力交由行業協會承擔，理由很明確：政府是市場競爭的“主裁判”，行業協會是“邊裁”；企業有沒有“越位”，“邊裁”比“主裁判”看得更清楚。

　　三是政府公開信息。信息化是現代監管的重要手段，通常比硬性管控手段更為高效。德國、芬蘭都建立了全國統一的食品安全信息平臺，監管部門通過平臺及時公布食品企業許可、備案、抽查檢驗、違法行為查處情況等信息。這樣既可以倒逼企業珍惜聲譽，提高質量管理水平，又能夠幫助消費者辨別產品優劣，促進良性市場競爭。

　　總之，發達國家的理論和實踐表明，食品安全不能僅僅依靠監管，必須激發社會活力和市場效率。只有讓食品生產經營者回歸到道德本色和守法本分，調動全社會參與治理的積極性，才能從根本上提升食品安全保障水平。（作者胡穎廉為中國經濟網特約評論員、國家行政學院副教授、管理學博士，本文來自于中國經濟網-《經濟日報》第13版）

　　德國： 完善監管 處罰嚴厲

　　近幾年，德國“舌尖上的問題”屢見不鮮，讓素以“高質量”為傲的德國人顏面盡失。德國政府也“痛定思痛”，在完善監管的同時，加大了對違法者的處罰力度。

　　德國政府保障食品安全秉承7個原則，即食品鏈原則、企業為第一責任人原則、可追溯性原則、科學評估保持獨立原則、風險評估和風險治理相分離原則、預防原則以及風險溝通透明原則。在這些原則的指導下，德國形成了政府督查與企業自查相結合、消費者積極參與監管的健全食品安全監管體系。但是，近幾年發生的食品安全問題證明德國食品安全體系“百密”中仍有“一疏”，令德國政府不得不監管和處罰并重。

　　德國政府在新修訂的《食品和飼料法》中，加大了對損害食品安全當事人的處罰力度。新法律規定，損害食品安全者最多可判處3年有期徒刑，或處以5萬歐元罰款。而針對違法企業，則根據其營業額判定處罰額度。2010年初，德國著名連鎖超市Lidl出售被細菌污染的奶酪，導致4人生病，1人死亡。德國檢察院最終判決4名超市員工27000歐元至58500歐元罰款。Lidl超市也因此次“毒奶酪”丑聞共支付了150萬歐元罰金。

　　2010年12月底，德國食品安全機構在一些雞蛋中發現超標的致癌物質二噁英，引起德國國內的極大關注。通過對有毒雞蛋的追查，有關機構追根溯源，很快將目標鎖定在了石勒蘇益格—荷爾施泰因州的一家飼料原料供應商身上。這家公司將受污染的脂肪酸提供給生產飼料的企業，導致了其下游產業產品有害物質超標。隨后，德國政府迅速隔離了4700個受波及的養豬場和家禽飼養場，強制宰殺了8000多只雞。對于這次二噁英事件中的肇事者，德國檢察部門提起了刑事訴訟，同時進行高額罰款，讓肇事者面臨破產。

　　此外，德國這幾年還出現了“以次充好”的“雞蛋風波”，“掛牛頭賣馬肉”的“馬肉風波”等新的食品安全問題。為此，德國聯邦食品、農業和消費者保護部于2013年出臺了加強食品安全的10條計劃，其中包括建立早期預警系統、成立網站公示食品安全問題、要求企業上報錯誤標簽事件和加重對違法分子的懲罰等。

　　國外食品監管制度 

　　懲罰性賠償制度 

　　歐美國家的損害賠償制度，是指由法庭所作出的賠償數額超出實際的損害數額的賠償。比如發生在美國的“麥當勞咖啡燙傷案”曾轟動一時，在這個案件中，麥當勞公司付出了286萬美元的巨額責任賠償。在該懲罰性賠償之后，麥當勞開始在咖啡杯醒目處標注“小心燙傷”等警示語，并將咖啡溫度降到了同行業普遍的70℃至72℃。一次懲罰性賠償判決之后，出現的是自覺性的“補漏”，一定程度上降低了社會進步成本。

　　吹哨制度 

　　在美國，吹哨者法案并不是一部單純的法律，而是由一系列法律法規組成，其立法目的是保護吹哨者不受報復，鼓勵組織內部成員成為吹哨者，從而擴大監督范圍。美國從1963年起，先后推出了《欺詐聲明法》、《文官改革法》、《吹哨人保護法》、《沙賓法案》等4部法案，以保護合法吹哨者的權利。

　　食品可追溯制度 

　　食品安全可追溯性工作起源于歐盟，起初用于產品的召回。2000年歐盟出臺了新牛肉標簽法規，要求自2002年1月1日起所有在歐盟國家上市銷售的牛肉產品必須要具備可追溯性，在牛肉產品的標簽上必須標明牛的出生地、飼養地、屠宰場和加工廠，否則不允許上市銷售。2002年，歐盟又出臺了新的法規，要求從2005年1月1日起凡是在歐盟國家銷售的食品必須具備可追溯性，否則不允許上市銷售。對于進口食品，不具備可追溯性的食品禁止進口。美國2002年發布的“公共安全和生物恐怖主義防備和反應法案”也要求對食品的生產、加工、包裝、運輸、分銷、接收等供應鏈環節建立記錄保存的法律要求，以實現食品的可追溯性。

　　食品與飼料快速預警制度 

　　許多國家重視建立食品安全預警機制，加強風險信息分析和應急處理能力。2002年，歐盟在其范圍內推行食品與飼料快速預警系統。當食品流通時，在任何地方、任何時間如果發現存在可能對人類健康直接或間接造成危害的情況，這些信息都能立刻匯總到歐盟委員會，而交流與信息資源管理中心也會迅速地采取措施發布消息，以便預警系統下的各個成員國能及時防范，阻止食品安全問題蔓延。

　　風險評估制度 

　　歐盟食品安全管理局設置科學委員會和8個專門科學小組，這些科學委員會和科學小組的成員，都是卓有成效的專業人士，并經過獨立、嚴格的申請評估后加以委任。8個小組在科學委員會的協調下，根據各自的職責分工開展專題研究和科學評估，為食品安全局的各項決策提供技術支持，為制定法規、標準提供基礎數據。（默言整理）